除火電、水電和電網項目外，建設項目開工建設是指，建設項目的永久性工程正式破土開槽開始施工，在此以前的準備工作，如地質勘探、平整場地、拆除舊有建筑物、臨時建筑、施工用臨時道路、通水、通電等不屬于開工建設。

火電項目開工建設是指，主廠房基礎墊層澆筑第一方混凝土。電網項目中變電工程和線路工程開工建設是指，主體工程基礎開挖和線路基礎開挖。水電項目籌建及準備期相關工程按照《關于進一步加強水電建設環境保護工作的通知》（環辦〔2012〕4號）執行。

二、關于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限

（一）相關法律規定

行政處罰法第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算?！?/span>

（二）追溯期限的起算時間

根據上述法律規定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現的，環保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規定，不予處罰。

三、關于建設單位可否主動補交環境影響報告書、報告表報送審批

（一）新環境保護法和新環境影響評價法并未禁止建設單位主動補交環境影響報告書、報告表報送審批

對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環境影響評價法（2002年）第三十一條相比，未規定“責令限期補辦手續”的內容；2016年修正的新環境影響評價法第三十一條，亦刪除了原環境影響評價法“限期補辦手續”的規定。不再將“限期補辦手續”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設單位主動補交環境影響報告書、報告表報送審批。

（二）建設單位主動補辦環境影響報告書、報告表并報送環保部門審查的，有權審批的環保部門應當受理

因“未批先建”違法行為受到環保部門依據新環境保護法和新環境影響評價法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現而未予行政處罰的，建設單位主動補交環境影響報告書、報告表報送環保部門審查的，有權審批的環保部門應當受理，并根據不同情形分別作出相應處理：

1、對符合環境影響評價審批要求的，依法作出批準決定。

2、對不符合環境影響評價審批要求的，依法不予批準，并可以依法責令恢復原狀。

建設單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標準排污等違法行為的，應當依法予以處罰。